据《宋史》志第一百三十一记载，在蔡京任相以前，恤民政策在京城已经出现。“京师旧置东、西福田院，以廪老疾孤穷丐，其后给钱粟者才二十四人。英宗命增置南北福田院，并东西各广官舍，日廪三百人”。熙宁二年（1069），京师雪寒，诏：“老幼贫疾无依丐者，听于四福田院额外给钱收养，至春稍暖则止。”　　

   又说，“崇宁初，蔡京当国，（在全国各地）置居养院、安济坊。给常平米，厚至数倍”。　　

   三年（1104）又置漏泽园。“初，神宗诏曰：‘开封府界僧寺旅寄棺柩，贫不能葬，令畿县各度官不毛地三五顷，听人安厝，命僧主之。葬及三千人以上，度僧一人，三年与紫衣；有紫衣，与师号，更使领事三年，愿复领者听之。’”至是，蔡京推广为园，置籍，瘗人并深三尺，毋令暴露，监司巡历检察。安济坊亦募僧人主持，负责给人医病。规定三年医愈千人，赐紫衣、祠部牒各一道，实行物质奖励。医者人给手历，以书所治瘗人，岁终考其数为殿最。

   而且，福利面广，诸城、砦、镇、市户及千以上有知监者，依各县增置居养院、安济坊、漏泽园。道路遇寒僵仆之人及无依丐者，许送近便居养院，给钱米救济。贫孤小儿可教者，令入小学听读，其衣襴于常平头子钱内给造，仍免入斋之用。遗弃小儿，顾人乳养，仍听宫观、寺院养为童行。　　

   置居养院、安济坊、漏泽园是蔡京三大恤民政策，在中国历史上有着重要历史地位，值得我们今天认真研究。　　

   首先，蔡京三大恤民政策说明，蔡京精通历史，注意学习和研究历史经验，做到古为今用。由于措施得当，制度严明，易于操作，所以，不会流于形式。从中可以看出，蔡京辅国所以业绩大，是因为他是一个经过32年考验的政治家。1070年，蔡京得中进士；1102年，出任宰相，这是历史的选择。他刚刚上任，就把三大恤民政策这一灿烂的政治思想之花贡献出来，让丰硕的经济之果在神州大地到处盛开。和前人相比，他们也知道这是爱民工程，但是却怕花钱，蔡京则是有魄力 ，不怕花钱，爱民工程先上去。效果呢？这次变法进行了四年，效果尚好，《宋史》称之为“时承平既久，帑庾盈溢”，有富国强兵之气息。

   其次，三大恤民政策的实行，迎来的是社会安定，经济发展 ，蔡京称得上是中国12世纪的“财神爷”。　　

   在蔡京四辅国时期（1102-1125），有个叫做孟元老的，崇宁二年（1103）到了东京，1127年南迁，寓东京24年。离开以后，念念不忘昔日东京繁荣景象，后来写了一本《梦华录》。《序》中说：“（东京）太平日久，人物繁阜。垂髫之童，但习鼓舞；斑白之老，不识干戈。时节相次，各有观赏。灯宵月夕，雪际花时；乞巧登高，教池游苑。举目则青楼画阁，绣户珠帘。雕车竞驻于天街，宝马争驰于御路，金翠耀目，罗绮飘香。新声巧笑于柳陌花衢，按管调弦于茶坊酒肆。八荒争湊，万国咸通。集四海之珍奇，皆归市易；会寰区之异味，悉在庖厨……”从中可以看出，在12世纪初期，东京曾经是世界上一个最为繁荣的城市，是中国直至世界的一个商业中心。　　

   在那时，“太平日久，人物繁阜。垂髫之童，但习鼓舞；斑白之老，不识干戈。”在孟元老心目中，东京简直成了“世外桃源”！这样好的环境是怎样形成的？显然是蔡京实行三大恤民政策，为经济腾飞营造良好的社会秩序。三大恤民政策许诺，国家对失去养活自己能力的人实行“三包”，包吃、包医、包安葬。到处阳光灿烂，暖人心房，社会治安上去了，官民关系也得到了改善，各郡县父母官成了落实政策的贴心人——世界上最为繁荣的城市，正是这样诞生的。　　

   其三，蔡京死后，他的事业后继有人，第一位是宋高宗。孟子说：“民为贵，社稷次之，君为轻。”三大恤民政策成为了宋朝中兴强大的思想武器。　　《宋史》说：“高宗南渡，民之从者如归市。既为之衣食以赈其饥寒，又为之医药以救其疾病；其有陨于戈甲、毙于道路者，则给度牒瘗埋之。（若丐者育之于居养院；其病也，疗之于安济坊；其死也，葬之于漏泽园，岁以为常。）绍兴以来，岁有水旱，发常平仓，或济或粜或贷，如恐不及。然当艰难之际，兵食方急，储蓄有限，而赈给无穷，复以爵赏诱富人相与补助，亦权宜不得已之策。  

   “元年（1131），诏出：粟济粜者赏各有差。粜及三千石以上，予守阙进义校尉；一万五千石以上，予进义校尉；二万石，取旨施行；已有官荫不愿补授者，比类施行......”在《宋史》里，作者详细介绍了蔡京三大恤民政策在高宗南渡后施行情况，由于篇幅限制，这里也就不一一说了。    

   1127年宋徽宗和钦宗为金兵俘虏北去，宋高宗于次年五月初一在南京应天府（今河南商丘）即位，改元建炎，发表施政方针，要继承和发扬选贤举能、讲信修睦的尧舜禹之道。对王安石新法仅仅“停罢青苗钱”，其他不提，这就等于他基本上肯定了王安石新法，经济上继续实行农工商并重方针政策。这是在发表宋朝中兴宣言，让全国上下有了个共同奋斗目标。在那时，之所以高宗南渡，民之从者如归市，是因为这个政权继续实行亲民、爱民的三大恤民政策。国家爱人民，人民爱国家，愿意为国家贡献出自己的一切，直至生命——高宗中兴揭示的正是这个理。　　

   其四，蔡京三大恤民政策还说明，蔡京精通尧舜禹之道：华夏政权建设民是基础臣是骨干君是领袖，人民的地位高于一切。失去养活自己能力的有居养院，没有钱医病的有安济坊，没有葬身之地的有漏泽园，到处阳光灿烂，暖人心房。这是上个千年中国社会的一大巨变，称得上是人类历史上的一大发明创造，并被后人所传承，代代相传。国家爱人民，人民爱国家，二者薪火相传，无敌于天下——中西百年战争（1840-1949）中国胜利、西方侵略者失败，证明了这一点。